2. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa - erste Erfahrungen der Umsetzung

Der am 10. Juni 1999 in Köln unterzeichnete Stabilitätspakt für Südosteuropa ist zur Zeit die zentrale Aufgabe der Außenpolitik der Europäischen Union, an der sich sowohl die Zukunft von Frieden und Stabilität in Südosteuropa als auch die politische Glaubwürdigkeit der Union entscheiden wird. Der Pakt hat in den betroffenen Ländern große Hoffnungen geweckt. Der politische Ansatz scheint vielversprechend zu sein: die Handelnden diesseits und jenseits des Atlantiks, alle beteiligten internationalen Organisationen und Nicht-Regierungs-Organisationen haben sich unter dem Druck der Ereignisse im Kosovo darauf geeinigt, gemeinsam eine Strategie zur Schaffung von dauerhafter Stabilität und Demokratie zu entwickeln. Die erste Phase der Umsetzung des Stabilitätspaktes gibt allerdings nicht zu Optimismus Anlass. Zahlreiche Probleme auf verschiedenen Ebenen müssen gelöst werden, wenn der Pakt , als wichtigstes internationales Instrument in der Region, tatsächlich erfolgreich sein soll. Die Schaffung einer stabilen Region in Südosteuropa ist die Voraussetzung für den Frieden auf dem europäischen Kontinent. Dies ist für die Länder in der Region und die Europäische Union gleichermaßen wichtig. Wenn diese Chance jetzt verspielt wird, wenn es der Europäischen Union nicht sehr schnell gelingt, den Stabilitätspakt für den Wiederaufbau und die Schaffung einer Friedenszone im Südosten Europas zu nutzen, wird der gesamte Wiederaufbau der Region an Schwungkraft verlieren, die Menschen enttäuscht und die Unsicherheit in der Region weiter vorangetrieben werden. Eine Instabilität, die für die EU zudem sehr kostspielig ist. Nach Schätzungen der Kommission hat die EU seit 1991 bereits 7 Mrd. Euro aufgebracht, um die Folgen des Krieges zu beseitigen. Es ist im Interesse aller Beteiligten, diese Mittel für die politische und wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder und damit dauerhafte Stabilität zu verwenden. Es ist daher ein vitales Interesse der Union, dass der Stabilitätspakt unter Führung der Europäischen Union effizient und erfolgreich arbeitet.

Nach ersten Erfahrungen scheinen sich die Probleme des Stabilitätspaktes auf drei Ebenen anzusiedeln. Erstens die Komplexität des Paktes und damit die Gefahr der schwerfälligen Handlungsfähigkeit; zweitens fehlende direkte Finanzierungsmöglichkeiten durch den Pakt für konkrete Projekte; die fehlende Vision eines Gesamtkonzeptes, einer wirklichen Wiederaufbaustrategie und damit einer kohärenten Koordinierung aller Aktionen. Letzteres ist auch ein personelles Problem. Es wäre notwendig, bei der Besetzung von Posten auf den unterschiedlichen Ebenen in erster Linie Fachkompetenz und "Felderfahrung" zum Kriterium zu machen, anstatt hier ein Feld zur Versorgung nationaler Politiker mit prestigeträchtigen internationalen Posten zu sehen.

 
 

Komplexe Struktur des Stabilitätspaktes

Der Stabilitätspakt geht auf eine Initiative der Europäischen Union zurück und bringt die wichtigsten Akteure in der Region zusammen: neben den Mitgliedsländern der EU und der Kommission, zehn Länder und Nachbarländer der Region einschließlich der Russischen Föderation; die Vereinigten Staaten, Kanada und Japan sowie über 15 verschiedene internationale und regionale Organisationen sowie internationale Finanzeinrichtungen, die mit einer gemeinsamen Strategie die demokratische und wirtschaftliche Entwicklung in der Region beschleunigen wollen . Der Pakt hat also eine wesentliche strategische Rolle zur Koordinierung einer Vielzahl von Initiativen, Akteuren und Interessen zur Aufgabe, um ein Maximum an Effizienz und des Mitteleinsatzes zu erreichen. Als eine Initiative der EU, die auch den größten finanziellen Beitrag in der Region leistet (seit 1991 beläuft sich die Hilfe für die Balkanländer einschließlich Bulgarien und Rumänien auf über 16 Mrd. Euro) , ist es von entscheidender Bedeutung, dass der Koordinator des Stabilitätspaktes und sein Sekretariat in engster Zusammenarbeit und in Abstimmung mit der EU-Kommission handeln und die Teilnehmer der Europäischen Union und das Sekretariat des Paktes mit einer Stimme sprechen. Wenn die Rolle der EU im Rahmen des Paktes verwässert und nicht stringent eingesetzt wird, wenn der Pakt sich in einer Vielzahl von Initiativen verzettelt, dann steht nicht nur die Glaubwürdigkeit der Außenpolitik der Europäischen Union auf dem Spiel, sondern es wird auch die dringend notwendige Entwicklung der Region gefährdet und kostbare Mittel werden vergeudet.

 
 

Seit 1996 hat die Europäische Union ihre Beziehungen zu den Ländern des westlichen Balkans (Bosnien und Hercegovina, Kroatien, Bundesrepublik Jugoslawien, die ehemalige Republik Mazedonien und Albanien) auf Grundlage des Regionalkonzepts (regional approach) entwickelt. Dieses stützt sich auf politische und wirtschaftliche Konditionalität als Voraussetzung für die Entwicklung bilateraler Handelsbeziehungen zur Europäischen Union. Angesichts der neuen Herausforderungen durch die Kosovo-Krise und der veränderten Situation in der Region, aber auch der Gründung des Stabilitätspaktes, hat die Kommission den Ausbau des Regionalkonzepts zu einem längerfristigen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess vorgeschlagen, in dem die Länder der Region eine weitergehende Perspektive der Annäherung an die EU und der vollständigen Integration in die europäischen Strukturen erhalten. Mit dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess hat die EU somit einen neuen, erweiterten politischen Ansatz für die Länder Südosteuropas formuliert, der gleichzeitig ein wichtiger Beitrag der EU zur Umsetzung des Stabilitätspaktes sowie im Rahmen der künftigen gemeinsamen Strategie für den westlichen Balkan sein wird. Die EU hat damit ein klares und konkretes politisches Konzept entworfen. Sie muss allerdings sicherstellen, dass dieses zu einer tragenden Säule des Stabilitätspaktes wird und auch in diesem Rahmen umgesetzt wird.

 
 

Der Stabilitätspakt bringt den Willen einer großen Zahl unterschiedlicher Teilnehmer zum Ausdruck, einen konkreten Beitrag zur Stabilisierung des westlichen Balkans zu leisten. Der Pakt sieht jedoch keine Strukturen und konkrete Regelungen für seine Arbeiten vor. Dies hat sich bereits bei Aufnahme seiner Arbeiten als große strukturelle Schwäche erwiesen. Über die Diskussionsveranstaltungen der "Working Tables" und die Aufstellung von langen Einkaufslisten mit Projekten verschiedenster Art und verschiedensten Ursprungs hinaus, verfügt der Pakt derzeit weder über Entscheidungsmechanismen, noch über Verfahren zur Finanzierung. Dies führt dazu, dass einzelne Länder eine Überzahl von Projekten in der Hoffnung vorlegen, hierfür Finanzierungsquellen zu finden. Aufgabe des Paktes ist es jedoch zunächst ein Gesamtkonzept zu entwerfen, damit die individuellen Projekte darin eingebettet werden können und damit einen optimalen Nutzen für die Region haben; erst dann kann einen Geberkonferenz einberufen werden.

Die hohen Erwartungen, die durch den Stabilitätspakt für zusätzliche Finanzierungen erweckt worden sind, werden nicht erfüllt werden können. Der Pakt selbst sieht keine Mechanismen für die Finanzierung von Projekten vor. Neben dem Beitrag der EU, können vor allem "Geberkonferenzen" die Finanzierung sicherstellen. Allerdings werden Geberkonferenzen nicht Mittel für eine Vielzahl von Einzelprojekten zur Verfügung stellen, sondern Mittel nur im Rahmen einer überzeugenden und kohärenten Strategie frei machen. Diese zu entwickeln ist daher die Hauptaufgabe des Paktes und des Sonderkoordinators. Nur wenn dieses zügig geschieht und die Frustration in den betroffenen Ländern nicht zu einer Aufgabe ihrer Innovationsbereitschaft führt, können wir hoffen, dass der Stabilitätspakt nicht zu einem Papiertiger wird. Ein Scheitern des Paktes würde auch die EU-Strategie zur Stabilisierung und Assoziierung gefährden und damit die Entwicklung in der Region insgesamt in Gefahr bringen.

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Zur Zeit stellen wir fest, dass es im Rahmen des Stabilitätspaktes eine Vielfalt der Akteure und eine Überzahl an Projekten und Initiativen gibt. Wenn der europäische Pfeiler in dieser Struktur nicht gestärkt wird und der Sonderkoordinator und sein Sekretariat nicht in einer sehr engen Koordinierung mit der EU-Kommission arbeiten, dann besteht die Gefahr, dass andere Akteure die wirtschaftliche und politische Entwicklung der Region gestalten und die EU – als wichtigster Beitragsleister - zum bloßen Zahlmeister degradiert wird. Die europäischen Vorstellungen, insbesondere das Konzept der Konditionalität, müssen bei der Zusage eventueller Mittel beachtet werden, sonst würde dies innerhalb der EU zu neuem Konfliktpotential führen, da das Europäische Parlament als Haushaltsbehörde und Kontrollorgan einem nicht effizienten Umgang mit europäischen Steuergeldern nicht tatenlos zusehen würde.

Angesichts der strukturell bedingten Komplexität des Paktes und der Notwendigkeit, diesen zu einem effizienten Instrument in der Region zu machen, ist eine verbesserte Kommunikation zwischen dem Sonderkoordinator und dem Stabilitätspaktsekretariat einerseits und dem zuständigen EU-Kommissar und den Dienststellen der Kommission andererseits die wichtigste Voraussetzung für die weitere Umsetzung des Paktes.

 
 

Kein Stabilitätspakt ohne Marshall-Plan: das Problem der Finanzierung

Die größte strukturelle Schwäche des Stabilitätspaktes liegt darin, dass er nicht über finanzielle Mittel verfügt, also letztlich nur äußerst beschränkte Möglichkeiten hat, eine Gesamtstrategie wirklich umzusetzen. Im Grunde braucht die Region jedoch einen wirklichen Marshall-Plan mit einem sehr detaillierten und konkreten Wiederaufbauprogramm und den entsprechenden Finanzmitteln, um eine effektive Wirtschaftshilfe zu leisten. Dabei geht es weniger darum, Gelder einfach zur Verfügung zu stellen; vielmehr müssen in enger Zusammenarbeit mit den Behörden vor Ort kohärente Pläne für einen gezielten und kontrollierten Einsatz der Mittel entwickelt werden. Wenn möglich, sollte auch auf die Vergabe von Krediten und Darlehen zurückgegriffen werden, da diese die beste Garantie für einen langfristig effizienten Mitteleinsatz gewähren. Auch müssen wir die notwendigen Lehren aus den Erfahrungen in Bosnien-Hercegovina ziehen und Fehler nicht wiederholen: hier führten bilaterale Hilfen dazu, dass verschiedene politische Instanzen immer wieder ihre Finger bei der Mittelvergabe im Spiel hatten und die Koordinierung der Geber unzureichend war. Dies könnte durch eine einzige für die Mittelvergabe zuständige Instanz deutlich verbessert werden, etwa nach dem Vorbild der Europäischen Wiederaufbauagentur für den Kosovo.

 
 

Die Funktion einer koordinierten und kontrollierten Mittelvergabe könnte der Stabilitätspakt unter bestimmten Voraussetzungen übernehmen: mit einem umfassenden und kohärenten strategischen Konzept, in engster Zusammenarbeit mit der EU-Kommission sowie den regionalen Behörden und internationalen Organisationen vor Ort und nach Einsetzung ausreichender Kontrollmechanismen für den Einsatz der Mittel. Sollte es gelingen, diese Verfahren und Mechanismen unter der Ägide der Europäischen Union als dem größten Beitragszahler im Rahmen des Stabilitätspaktes zu installieren, könnte dieser einen echten Mehrwert zu den bestehenden, weitgehend bilateralen Hilfen, geben. Dies würde allerdings den notwendigen politischen Willen der beteiligten Partner voraussetzen.

Kein Erfolg ohne eine Gesamtkonzept

Bis heute hat der Stabilitätspakt noch keinen überzeugenden und kohärenten Strategieentwurf entwickelt. Ein erster vom Sonderkoordinator vorgelegter Arbeitsplan enthält über die allgemeinen Forderungen nach regionaler Zusammenarbeit, der Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, der Notwendigkeit von Investitionen, der Liberalisierung des Handels etc. wenig Neues . Die zahlreichen Einzelforderungen bleiben nebeneinander stehen. Wie diese untereinander koordiniert und in einen effizienten Gesamtzusammenhang gebracht werden sollen, bleibt unklar. Auch hinsichtlich der komplexen Arbeitsstrukturen und der Finanzierungsproblematik, gibt der Arbeitsplan wenig Antwort. Demnach schlägt der Koordinator Initiativen und Projekte auf Grundlage der Arbeiten der "Working Tables" vor. Diese präsentieren Projekte mit einer Kostenanalyse und Vorschlägen zur Finanzierung. Projekte, die positiv bewertet wurden, sollen dann dem Geberkoordinierungs-Prozess unter Leitung der EU-Kommission unterbreitet werden. Die einzige Koordinierungsleistung des Paktes besteht darin, dass der Regionaltisch die Projekte der Arbeitstische überprüft und die Verdopplung von Aktivitäten vermeidet. Hierzu treffen sich die Vorsitzenden der Arbeitstische und der Koordinator zweimal monatlich. Bezeichnend ist auch, dass der Arbeitsplan keinen Hinweis auf die EU-Strategie des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses enthält, der ein wichtiger und konkreter Beitrag der EU zur Gesamtstrategie des Paktes darstellt.

 
 

Zwar hat der Koordinator in einer Sitzung des Außenpolitischen Ausschusses des Europäischen Parlaments am 23. September erklärt, dass eine enge Zusammenarbeit mit dem Hohen Repräsentanten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana und dem zuständigen EU-Kommissar Chris Patten, notwendig sei. Wie diese Zusammenarbeit gestaltet werden kann, auch auf Ebene der Dienststellen, die Bedeutung dieser Zusammenarbeit z.B. bei der Finanzierung von Projekten durch die EU-Kommission und der Umsetzung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses im Rahmen des Stabilitätspaktes, blieb jedoch in der Substanz ohne Antwort.

Auch die Sitzungen der Arbeitstische zu Sicherheitsfragen, zur Demokratisierung und den Menschenrechten sowie zu wirtschaftlichen Fragen im Oktober konnten keine Gesamtkonzept aufzeichnen. Sie beschränkten sich im wesentlichen auf die Kommentierung von verschiedenen vorgeschlagenen Initiativen und Projekten, die im übrigen weitgehend von der Kommission vorgeschlagen wurden. Ein eigener Beitrag der Arbeitstische oder ein "Mehrwert" ihrer Arbeiten ist bisher nicht erkennbar.

Kann der Stabilitätspakt erfolgreich sein?

Die Idee des Stabilitätspaktes, mit einer präventiven Strategie dauerhaften Frieden in Südosteuropa zu schaffen, ist ein richtiger politischer Ansatz. Positiv ist auch der regionale Ansatz, der den Balkan als eine Region betrachtet, die eine Perspektive in der Europäischen Union hat. Allerdings stellt sich die Frage, ob der Pakt über bloßen Aktionismus hinaus, tatsächlich dauerhaft etwas bewegen kann oder nur mit neuen Worten alte Tatbestände beschreibt. Wenn der Pakt keine leere Worthülse bleiben soll, sind wirkliche Neuerungen, Impulse, klare politische Prioritäten, gefordert, die in konkrete Handlungen umzusetzen sind.

 
 

Entscheidend für den Erfolg des Stabilitätspaktes ist eine enge Verzahnung zwischen der Europäischen Union als dem Hauptgeldgeber in der Region einerseits und dem Koordinator als Verantwortlichem für die Umsetzung des Paktes andererseits. Dies ist deswegen so wichtig, weil die EU-Kommission ein klares Konzept entwickelt hat, das auf dem Grundsatz beruht, dass wirtschaftliche Hilfen an die Einhaltung politische Bedingungen durch die Länder geknüpft wird. Dies ist die Grundvoraussetzung für Zahlungen der EU, damit zügige politische Reformen und die Demokratisierung gewährleistet werden. Dieses Prinzip muss auch im Rahmen des Stabilitätspaktes voll eingehalten und umgesetzt werden, da sonst der Eindruck entstehen könnte, dass der Pakt Finanzierungen an der EU-Kommission und der Einhaltung strikter Bedingungen vorbei, Mittel sozusagen zum Nulltarif, möglich macht. Damit würde jedoch die gesamte von der EU finanzierte Strategie in der Region unterlaufen und unwirksam gemacht werden.

Die Konditionalität ist eine wichtige Gestaltungsmöglichkeit der Europäischen Union, die eine starke Stellung in der Region hat, die es zu nutzen gilt. Die EU ist aber nicht nur der Hauptfinanzierer in Südosteuropa, sie kann auch unter bestimmten Umständen eine Antwort auf den Beitrittswunsch der Länder geben und diese sehr frühzeitig zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts bewegen. Diese Stärke der Union muss auch im Rahmen des Stabilitätspaktes genutzt und zur Umsetzung der Ziele eingesetzt werden.

 
 

Die Europäische Union muss, als größter Geldgeber und als einzige Instanz mit einem politischen Konzept für die Region, darauf bestehen, die entscheidende Rolle im Rahmen des Stabilitätspaktes zu spielen. Hierfür ist es im Grunde gar nicht notwendig, einen Koordinator zu benennen. Es wäre vielmehr die natürliche Aufgabe des Hohen Beauftragten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Javier Solana, in enger Zusammenarbeit mit dem zuständigen EU-Kommissar Chris Patten, dem Stabilitätspakt konkrete Form bei der Umsetzung zu geben. In jedem Fall scheint der gegenwärtige Sonderkoordinator sich seiner Rolle im Hinblick auf die
EU-Kommission nicht voll bewusst zu sein. Er kann nicht der Moderator eines internationalen Konzerts (oder wie er selbst sein Rolle sieht "Katalysator") sein, er muss die europäische Säule im Pakt repräsentieren und umsetzen.

Der Stabilitätspakt braucht ein Gesamtkonzept, sogar eine Vision, wenn er sich nicht in vielfältigen Projekten verzetteln will. Derzeit entsteht allerdings der Eindruck, dass der Pakt eher eine völlig unnötige Doppelung der Strukturen bewirkt. Vieles , was der Pakt jetzt neu erfindet, könnten Europarat, die Europäische Union und die OSZE übernehmen, z. B. die Organisation der Arbeitstische, die dem Vorbild der "Körbe" der Charta von Helsinki (1975) und der KSZE folgen. Der derzeitige Koordinator ist allerdings in diesen Strukturen nicht zu Hause, was dazu führt, das schon bestehende Strukturen nicht ausreichend genutzt werden, sondern das Rad unter unnötigem Aufwand an Zeit und Energie neu erfunden wird.

 
 

Dies gilt vor allem auch für die bessere Koordinierung der Hilfen, die nur in enger Zusammenarbeit mit den Betroffenen Behörden vor Ort möglich ist. Von grünen Arbeitstischen in Oslo, Genf, Bari oder Thessaloniki wird der Stabilitätspakt nicht die Probleme der Menschen vor Ort lösen können. Dies ist nur möglich, mit den Betroffenen vor Ort, mit Vertretern der Kommission und anderen Organisationen, die inzwischen Gelegenheit hatten, zahlreiche Erfahrungen zu sammeln. Diese müssen besser genutzt werden, damit vorhandene Kenntnisse einen synergetischen Effekt entwickeln können.

Ein anderes Beispiel für das Fehlen eines dringend notwendigen Gesamtkonzepts ist die Tatsache, dass der Ministerrat der Europäischen Union gleichzeitig den Stabilitätspakt unterzeichnet und eine Wiederaufbauagentur einrichtet, ohne dass ein Zusammenhang zwischen diesen beiden wichtigen Initiativen, die in derselben Region wirken, hergestellt wird. Die Wiederaufbauagentur ist das Kernstück, über das die EU Gelder zunächst in den Kosovo und später in die gesamte Region fließen sollen. Mit dem Stabilitätspakt hat der Rat eine Struktur geschaffen, die ebenfalls über eine Strategie zum Einsatz der Mittel entscheiden soll. Die Wiederaufbauagentur muss daher im Rahmen des Stabilitätspaktes handeln, allerdings auch in diesem Rahmen der EU-Kommission unterstellt bleiben.
Wenn diese enge Verzahnung nicht klar hergestellt wird, dann ist ein Konflikt zwischen Sonderkoordinator, Rat und EU-Kommission als Dauerbrenner eingebaut. Hier liegt ein großer Struktur- und Konstruktionsfehler im Stabilitätspakt, da dieser am grünen Tisch des Rates und ohne Einbeziehung der Erfahrungen vor Ort entstanden ist.

 
 

Die Europäische Union muss darauf bestehen, diese Konstruktionsfehler möglichst schnell zu beheben. Auch muss deutlich gemacht werden, dass die Europäische Union Mittel nur dann zur Verfügung stellt, wenn der Zusammenhang zwischen Wiederaufbau und Maßnahmen zur Demokratisierung immer gegeben ist. Der Stabilitätspakt muss diese Strategie ohne Abstriche umsetzen.

Auch muss deutlich werden, dass der Stabilitätspakt auf die Eigeninitiative der betroffenen Länder angewiesen ist. Diese müssen in erster Linie selbst den Willen haben, ihre Probleme zu lösen und gemeinsam nach regionalen Lösungen zu suchen. Auch das Fernziel einer EU-Mitgliedschaft kann deswegen nicht ein Ziel an sich sein, mit dem die Länder Hoffnung auf eine schlagartige Lösung ihrer Probleme verbinden mögen. Vielmehr müssen die Länder Südosteuropas selbst zu der Erkenntnis finden, dass ihre Integration in größere Strukturen auf regionaler Ebene begonnen und zum Erfolg geführt werden muss, bevor sie an weitergehende Schritte denken können.

Siehe z.B. Kresimir Zubak, Chairman of New Croatian Initiative Bosnia-Hercegovina: "We believe that the Sability Pact is very important as it will lead to a strengthening of Bosnia.(...)", in: Western Balkan Democracy Initiative,
Conference in Thessaloniki 1-2-July 1999, EDU (Hrsg.); Alexandru Herlea, Minister for European Integration, Rumänien: "For example, to bring the Republic of Yugoslavia to being a real democratic country is one of the main priorities, if not the main priority of our action in the frame of the Stabvility Pact (...)", ibid.

Mitteilung der Kommission über den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess für die Länder Südosteuropas, KOM
(1999) 235 endg., Anhang 1
Stability Pact for South Eastern Europe, Cologne, 10 June 1999

Nach Informationen der Europäischen Kommission

Stability Pact for South Eastern Europe, Draft Working Plan (Anfang September 1999)

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